Etablering og vedlikehold av kunstige sandstrender

Etablering og vedlikehold av kunstige sandstrender er tiltak som kan kreve tillatelse etter bl.a. plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Når slike tiltak vurderes, skal også naturmangfoldlovens prinsipper vurderes og legges til grunn.

Utfyllende beskrivelse fra Statsforvalteren i Vestfold og Telemark: 

Mange grunneiere langs kysten ønsker å etablere eller vedlikeholde sandstrender for å tilrettelegge for bading og fritidsaktiviteter i sine nærområder. Utlegging av sand i sjøen kan i tillegg til å virke privatiserende for allmennheten, påvirke biologisk mangfold negativt og føre til forurensning ved partikkelspredning. 

Påfylling av sand for å etablere en kunstig sandstrand, og for vedlikehold av eksisterende sandstrender, er tiltak som kan kreve tillatelse fra kommunen etter plan- og bygningsloven og fra Statsforvalteren etter forurensningsloven.

Vurdering av tiltaket etter plan- og bygningsloven 

Kommunen vurderer og avgjør hvilken saksbehandling som er nødvendig etter plan- og bygningsloven, og må ta stilling til både lokalisering, påvirkningen på omgivelsene og størrelsen på tiltaket. 

Forbud mot tiltak i strandsonen 
Etablering og vedlikehold av kunstige sandstrender omfattes ofte av forbudet mot tiltak i 100-metersbeltet i strandsonen, jf. plan- og bygningsloven § 1-8 andre ledd, og vil evt. være avhengig av dispensasjon fra dette byggeforbudet.

Gjeldende plan 
Kommunen må avklare om tiltaket er i samsvar med gjeldende plan og bestemmelser for det aktuelle arealet, eller om det er avhengig av dispensasjon fra gjeldende plan. 

Vesentlig terrenginngrep 
Påfylling av sand er ofte å anse som et «vesentlig terrenginngrep», og vil evt. være søknadspliktig, jf. plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav k. Søknadsplikten gjelder uavhengig av hvorvidt tiltaket er i tråd med arealplan eller andre bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven. 

Kommunen er myndighet til å vurdere om tiltaket er søknadspliktig. I denne vurderingen er det ikke tilstrekkelig kun å se på terrenginngrepets størrelse alene, en må også se på de virkningene terrenginngrepet gir. I sårbare områder som for eksempel strandsonen, vil også mindre inngrep kunne få store konsekvenser og dermed anses som vesentlige. Flere mindre utfyllinger (for eksempel ved vedlikehold med påfylling av sand) kan over tid føre til like store endringer i terrenget som ett større inngrep. Selv om ett enkelt inngrep ikke er stort nok til å etablere søknadsplikt, bør saken ses i sammenheng med tidligere inngrep. 

Det kan være nødvendig å vurdere dispensasjon fra plan og/eller byggeforbud, også for kunstige sandstrender som er så små at de ikke omfattes av søknadsplikten etter plan- og bygningsloven § 20-1.

Vurdering av skade/ulempe 
Hvis kommunen kommer fram til at saken trenger tillatelse og/eller dispensasjon etter plan- og bygningsloven, må det vurderes hvilke potensielle skader eller ulemper tilført sand kan ha for miljøet. Tilført sand kan endre livsvilkårene for fisk og andre arter, og påvirke marine naturtyper og habitat i tilknytning til tiltaksområdet. Sanden kan også spre seg til et større område enn der den blir lagt opprinnelig. Videre kan sanden inneholde forurensning og levende organismer, bl.a. fremmede arter, som kan gi uheldige konsekvenser for miljøet.

Vurdering av tiltaket etter forurensningsloven 

Å etablere en kunstig sandstrand, ved å tilføre sand til grunn eller vann, regnes som forurensning, jf. forurensningsloven § 6. Store mengder sand kan bl.a. slamme ned områder med viktige naturkvaliteter. 

Forurensning som medfører «nevneverdige skader og ulemper» er i utgangspunktet forbudt, jf. forurensningsloven § 7 første ledd og § 8 tredje ledd. Hva som regnes som nevneverdig skade eller ulempe, og dermed er søknadspliktig, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Statsforvalteren kan gi tillatelse på gitte vilkår til å gjennomføre tiltaket ut fra en betraktning om at fordelene ved tiltaket er større enn ulempene for miljøet. Dette går fram av forurensningsloven § 11. 

Den som planlegger å legge ut sand (tiltakshaver), skal sende en søknad til Statsforvalteren. Dette gjelder selv om tiltaket har fått tillatelse etter plan- og bygningsloven, eller eventuelt ikke er søknadspliktig etter denne loven. Statsforvalteren skal da vurdere om det er behov for særskilt tillatelse etter forurensningsloven § 11. 

I tilfeller der det allerede er gitt tillatelse til tiltaket etter plan- og bygningsloven, og miljøforholdene er tilfredsstillende ivaretatt, er det ikke nødvendig med egen behandling etter forurensningsloven.

Det er imidlertid forurensningsmyndigheten (Statsforvalteren) som avgjør om miljøforholdene er tilfredsstillende ivaretatt. 

Statsforvalteren kan ikke uten samtykke fra planmyndighet (kommunen) gi tillatelse etter forurensningsloven hvis dette er i strid med vedtatte planer etter plan- og bygningsloven, jf. forurensningsloven § 11 fjerde ledd annen setning.

Vurdering etter naturmangfoldloven 

Når det skal gis tillatelse til etablering av sandstrand etter plan- og bygningsloven og/eller forurensningsloven, vil naturmangfoldlovens mål og prinsipper få betydning. Prinsippene i nml §§ 8-12 skal legges til grunn ved utøvelse av offentlig myndighet, jf. § 7. Det skal gå fram av vurderingen hvordan disse prinsippene er vektlagt i saken. Sentrale kunnskapskilder for naturmangfold er Naturbase og Artskart. Generelt bør inngrep unngås i naturtypelokaliteter med verdi A eller B, eller på levesteder til rødlistearter i kategoriene CR (kritisk truet), EN (sterkt truet) eller VU (sårbar). 

I mange tilfeller vil det ikke finnes dokumentasjon av naturverdier i tilgjengelige databaser (Naturbase, Artskart). I slike tilfeller er det viktig å gjøre en kvalifisert vurdering av om det finnes spesielle naturkvaliteter i området. For større tiltak eller der svært store naturverdier vil kunne bli berørt, bør det vurderes om nærmere feltundersøkelser utført av kvalifisert personell er nødvendig.

Avklaring etter andre regelverk 

Å etablere en kunstig sandstrand kan også kreve avklaringer etter annet regelverk. Hvilken saksbehandling som er nødvendig, beror på forholdene i hver enkelt sak. 

Kommunen bør samordne behandlingen etter flere lovverk. Det kan bl.a. være nødvendig å vurdere tiltaket etter kulturminneloven og havne- og farvannsloven. Planer som berører vernet areal, trenger avklaring etter verneforskrift. I disse tilfellene bør kommunen avvente behandlingen etter plan- og bygningsloven.

Myndighetenes rolle og tiltakshavers plikt 

Som nevnt ovenfor kan etablering og vedlikehold av sandstrender være avhengig av flere tillatelser, både etter plan- og bygningsloven, forurensningsloven og eventuelt andre regelverk. Av hensyn til konsekvensene kunstige sandstrender kan ha på naturverdier, allmennhetens tilgang til strandsonen, og potensiell fare for forurensning, er det viktig at både plan- og forurensningsmyndighetene får sakene inn til behandling. Kommunen er myndighet i saker etter plan- og bygningsloven, mens Statsforvalteren er myndighet etter forurensningsloven. 

Det er viktig at innbyggerne blir gjort kjent med hvilke tillatelser og søknadsplikt etablering av kunstige sandstrender krever. Statsforvalteren oppfordrer kommunene til å informere om de ulike tillatelsene som et slikt tiltak kan være avhengig av. 

For å få en effektiv saksbehandling anbefaler Statsforvalteren at tiltakshaver først søker kommunen om tillatelse etter plan- og bygningsloven. I de tilfeller tiltaket krever dispensasjon, f.eks. fra byggeforbudet i pbl § 1-8, skal saken sendes til Statsforvalteren ved miljøavdelingen for en planfaglig uttalelse.

Etter plan- og bygningsloven er det tiltakshaver som har ansvaret for at tiltaket skjer i samsvar med gjeldende lover og regler. Tiltakshaver bør derfor alltid kontakte kommunen for avklaring av om tiltaket er i samsvar med gjeldende lover, regler og planer før tiltaket før iverksatt. 

Dersom søknaden etter plan- og bygningsloven innvilges, eller der kommunen kommer fram til at tiltaket ikke er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven, må det i noen tilfeller også søkes om tillatelse etter forurensningsloven. Søknaden skal sendes Statsforvalteren. Det vises her til mer informasjon og søknadsskjema på Statsforvalterens nettsider, under Mudring, dumping og utfylling.